Inleiding openingscongres Expertisecentrum voor risico en crisis. 28 april 2005.
Geen rekening houden met de risicopercepties bij het publiek leidt tot vervreemding. Maar wat zijn de gevolgen als de gevoelstemperatuur in de samenleving het beleid gaat bepalen?
Op het eerste gezicht lijkt de opdracht voor het nieuwe Expertisecentrum Risico- en crisiscommunicatie (ERC) simpel: 'hoe dient de overheid te communiceren met het publiek zodat crisissituaties in goede banen kunnen worden geleid? Bij nader inzien verraadt die vraagstelling al het klassieke communicatieparadigma van de zender, de boodschap en de ontvanger uit het tijdperk van Zijne Excellentie, Philip Bloemendaal en Bescherming Bevolking. In die tijd zat iedereen nog te wachten op het officiële nieuws van het bevoegd gezag. Hoe ziet dat er tegenwoordig uit? Een voorbeeld.
Stopumts.nl
Op: http://www.stopumts.nl/ staat de site 'StopUMTS.nl - Een kritische kijk op de gezondheidsaspecten van mobiele communicatiemiddelen'. Het ziet er professioneel uit: met artikelen (uit de media), rapporten, discussieforums, links naar wetenschappelijk onderzoek, maar vooral ook veel persoonlijke ervaringen van mensen die (ongevraagd!) zijn blootgesteld aan straling. Er is sprake van een scala aan gezondheidsklachten bij mensen die op het dak van hun flat een zendmast hebben staan, variërend van hoofdpijnen tot depressie. Er zijn oproepen tot actie en vorige week was er nog een demonstratie van verontruste 'slachtoffers' van de straling van zendmasten.
ook 'risicocommunicatie'
Dat is een mooi voorbeeld van moderne risicocommunicatie, alleen nu niet vanuit de overheid maar vanuit de basis. Internet verschaft iedereen de middelen om daarover te communiceren en contacten met lotgenoten op te bouwen, want daar is internet ook heel geschikt voor met al die discussiefora. Internet kan zo een belangrijke rol spelen bij de mobilisatie van maatschappelijk verzet.
Deze acties tegen UMTS worden vervolgens opgepakt door lokale politieke partijen en uitvergroot door de 'officiële' journalistieke media en het resultaat is voorlopig dat een aantal gemeenten en woningbouwverenigingen weigert nog langer UMTS masten te laten plaatsen op gebouwen in dichtbevolkte gebieden. In afwachting van meer onderzoek naar de gevaren. Volgens de Gezondheidsraad daarentegen is er tot nu toe geen enkel bewijs voor negatieve effecten van elektromagnetische straling op de gezondheid en is er dan ook geen enkele reden om de UMTS antennes tegen te houden.
Dat is de bekende patstelling: mensen maken zich zorgen, maar onderzoek heeft nog geen spoor van bewijs gevonden voor een link tussen gezondheidsklachten en de UMTS zendmasten.
klassieke valkuil
In het oude zender, boodschap, ontvanger schema zou dat de boodschap van de overheid zijn; er is geen enkele reden voor ongerustheid. De risico's zijn verwaarloosbaar klein. De nadruk ligt op het communiceren van die wetenschappelijke gegevens.
Maar deze aanpak bevat een klassieke valkuil met averechtse effecten: juist de boodschap dat iedereen rustig kan gaan slapen onder dat dak met al die antennes zal alle alarmbellen doen rinkelen, zowel bij de media als het publiek en zal de verontrusting en het verzet alleen maar aanwakkeren.
Zie de nasleep van de Bijlmerramp waarbij de overheid jarenlang deze boodschap heeft gecommuniceerd met desastreuze gevolgen, acht jaar na de ramp blijken zich meer dan 6000 aan te melden voor een onderzoek dat een link moet vaststellen tussen de ramp en hun gezondheidsklachten.
sociale epidemie
Ook bij de Bijlmeraffaire speelde internet een belangrijke rol bij de mobilisatie van 'slachtoffers' en het ontstaan van de sociale epidemie, waarbij steeds meer mensen elkaar besmetten met het idee dat hun algemene gezondheidsklachten zijn toe te schrijven aan één (fysiologische) oorzaak, de ramp of... de UMTS zendmasten.
De klassieke valkuil in de overheidscommunicatie is dus het ontkennen van dit sociale proces waardoor mensen zich als slachtoffer miskend gaan voelen en zich nog veel fanatieker zullen vastbijten in hun overtuiging dat er een biomedische oorzaak is voor hun problemen.
Deze percepties en gevoelens worden zowel uitvergroot als vervolgens aangewakkerd door de media. Zeker in het huidige medialandschap waarin de concurrentie scherper is en de traditionele journalistiek onder grote (commerciële) druk staat.
rol van de media
In de berichtgeving over dit soort risico-onderwerpen ligt de nadruk tegenwoordig op het verhaal van de mensen zelf, hun persoonlijke ervaringen, de emoties en de afstandelijke reacties van de 'kille' overheid. Aangezien er geen definitieve uitspraak ligt over de schadelijkheid van de zendmasten gaat de aandacht van de media vooral uit naar outrage; de verontwaardiging en verontrusting van de mensen die zich onrechtvaardig behandeld voelen omdat ze ongevraagd zijn blootgesteld aan onbekende risico's.
Niet zelden ontstaat er een continue maalstroom van nieuwsflarden, halve en hele waarheden en speculaties over de mogelijke gevolgen (niet alleen voor de slachtoffers maar ook voor de politiek.
In dat opzicht is de berichtgeving de laatste jaren behoorlijk veranderd onder invloed van de veranderingen in het medialandschap: er is niet alleen een groeiende concurrentie tussen de journalistieke media onderling, maar ook tussen nieuws en infotainment, en tussen de officiële en officieuze media, zoals al die zelfgeknutselde webpublicaties. De klassieke gatekeeper van het nieuws, wordt links en rechts gepasseerd door allerlei informatiestromen van allerlei media outlets, die een veel ruimere definitie van journalistiek hanteren.
De jacht op aantrekkelijk ('zacht') nieuws met een groot commercieel bereik is in deze sectoren belangrijker dan waarheidsvinding en waakhondfunctie.
hypegevoeligheid
De toenemende journalistieke en commerciële concurrentie leidt niet tot meer diversiteit, maar juist tot meer eenvormigheid, omdat geen enkele redactie kan achterblijven zodra een onderwerp een bepaalde nieuwsdrempel heeft gehaald. Met andere woorden, de 'hypegevoeligheid' van de media is de afgelopen tien jaar behoorlijk toegenomen. Er is sprake van een 24-uurs nieuwscyclus, waarin op ieder moment nieuws kan worden toegevoegd. De toenemende druk om snel te reageren en dat laatste nieuws mee te nemen, leidt tot minder tijd en mogelijkheden om feiten te controleren of de feiten te voorzien van andere interpretaties.
In de berichtgeving zal daarom het beeld overheersen dat er bij de UMTS zendmasten vermoedelijk wel sprake zal zijn van enig risico -hoe groot is onbekend - maar wel zodanig dat het voorzorgprincipe zou moeten gelden en de overheid zou moeten ingrijpen.
nieuwe trend, nieuw dilemma
Dat sluit aan bij de nieuwe trend in de risicocommunicatie, namelijk: 'luisteren naar de samenleving', naar de verontruste mensen van de websites. Het credo tegenwoordig is: de gevoelstemperatuur, dat zou uitgangspunt voor risicocommunicatie moeten zijn. Niet meer de feitelijke risico's moeten centraal staan zoals bij het evidence based beleid, maar alleen nog hoe mensen die risico's ervaren (al dan niet aangewakkerd door media en internet).
Risicomanagement verandert zo in perceptiemanagement, alle inspanningen zijn gericht op het beïnvloeden van de percepties bij het publiek.
Het negeren van deze percepties heeft zoals gezegd averechtse effecten, maar het omgekeerde, deze werkelijkheden tot uitgangspunt nemen voor beleid en communicatie levert weer geheel nieuwe dilemma's op.
Want hoe kun je die gevoelstemperatuur in de samenleving het beste beïnvloeden? Door maatregelen te treffen die de vermeende risico's pretenderen te reduceren. Door de 'problemen' weg te nemen die de perceptie van het publiek bepalen. In dit geval: het tegenhouden van het installeren van zendmasten op flatgebouwen. Het nadeel is alleen dat zo'n beleid mensen juist sterkt in hun opvatting dat er sprake is van een groot gevaar.
angstmanagement
Perceptiemanagement kan zo leiden tot andere prioriteitsstelling in het beleid. Maar is dat beleid niet op drijfzand gebaseerd?
Zo waarschuwde de criminoloog Van de Bunt anderhalf jaar geleden in zijn diesrede voor de VU dat criminaliteitsbeleid steeds meer het karakter van angstmanagement. Het Wetboek van Strafrecht is niet langer het kompas waarop de overheid vaart bij de bestrijding van maatschappelijk ongewenst gedrag, maar de risicogevoelens onder de bevolking. Een gevaarlijke ontwikkeling, aldus Van de Bunt, want angst- en onveiligheidsgevoelens zijn onverzadigbaar. Bovendien gaat al die aandacht ten koste van vormen van criminaliteit die een veel grotere economische schade opleveren.
In een heel andere sector signaleerde het RIVM in een rapport (Nuchter omgaan met risico's, RIVM rapport 251701047/2003) over risico en overheidsbeleid dat incidenten en rampen een te grote invloed hebben op het risicodebat. Naar aanleiding van het Legionella-incident in Boven-Karspel heeft de overheid bijvoorbeeld forse maatregelen genomen die niet alleen onbetaalbaar bleken, maar ook niet in verhouding stonden tot de werkelijke risico's.
Vorige week werd bekend dat zich in Nederland het eerste geval van de nieuwe, aan BSE gerelateerde variant van de ziekte van Creutzfeld-Jacob heeft voorgedaan. Toevallig verscheen een onderzoek van Arjen Benedictus van de faculteit diergeneeskunde in Utrecht, waaruit blijkt dat er eigenlijk geen rationele grondslag bestaat voor de uitgebreide maatregelen om besmet vlees op te sporen. “Omgerekend komen de uitgaven voor het voorkomen van vCJ neer op één miljoen euro per gewonnen levensjaar.” Dat is 40 keer zo duur als diabetes per gewonnen levensjaar en 20 keer zo veel als een gewonnen levensjaar bij chemotherapie. Dat is de valkuil van angstmanagement.
beleid speelbal
Het is een dilemma voor veel instanties: geen rekening houden met percepties bij het publiek kan leiden tot een proces van vervreemding, maar er wel rekening mee houden, levert weer een nieuw risico op: namelijk beleid dat een speelbal dreigt te worden van maatschappelijke emoties; de waan van de dag, aangejaagd door mediahypes en politieke populisme.
Met als resultaat een weinig rationeel beleid dat geld spendeert aan het verkleinen van overschatte risico's ten koste van minder mediagenieke en dus onderschatte risico's. 'Luisteren naar het publiek' betekent in de praktijk te vaak alleen maar luisteren naar bepaalde door de media versterkte geluiden.
Dat maakt risicocommunicatie er natuurlijk niet makkelijker op: alleen 'brengen' (zender en boodschap centraal), leidt tot vervreemding, maar alleen 'halen' (ontvanger centraal) leidt tot irrationele besluitvorming en misschien wel het aanwakkeren van de verontrusting over bepaalde kwesties.
Peter Vasterman
Universiteit van Amsterdam
