Lezing voor de discussiedag gemeentelijk Antennebeleid. Rotterdam 23 juni 2005.
UMTS, Risicopercepties en mediahypes, een mijnenveld voor het openbaar bestuur.
If men define a situation as real they are real in their consequences.
Peter Vasterman
Ter voorbereiding van deze inleiding heb ik eens in de databank Lexis Nexis gekeken naar de berichtgeving in de regionale en landelijke dagbladen over de UMTS-zendmasten. Zo’n kleine 300 artikelen in het afgelopen jaar onder de trefwoorden UMTS en zendmasten. En bijna allemaal gaan ze over wat journalisten noemen “het groeiend verzet” tegen de zendmasten en de gezondheidsrisico’s. Tik je UMTS en kanker in over het afgelopen jaar dan vind je bijna honderd artikelen (“Straling veroorzaakt mogelijk kanker”). Dat is verontrustend, zeker als boven een ander artikel staat: “Straling gaat door dikke muur.” Het woord ‘straling’ heeft natuurlijk een veel angstaanjagender connotatie dan het onschuldige ‘radiogolven’.
De artikelen schetsen de bezorgdheid van de bewoners van wie sommigen al allerlei gezondheidsklachten melden; juridische en gemeentelijke procedures komen ter sprake; evenals verwijzingen naar buitenlandse onderzoeken (Israël, Duitsland) die risico’s aangetoond zouden hebben en tenslotte volgt er een reactie van een overheidswoordvoerder die verwijst naar de conclusies van de Gezondheidsraad dat de ‘straling’ van mobiele telefoons en gsm-basisstations niet direct schadelijk is voor de gezondheid. Het advies van de Gezondheidsraad om meer onderzoek te doen naar eventuele lange-termijn-effecten krijgt in zo’n context waarschijnlijk een andere speciale betekenis (waarom onderzoek als er niets aan de hand is?).
De verhalen in de pers volgen dus een bepaald schema: eerst het verzet, de verontrusting, boosheid van bewoners, dan een stukje over de risico’s van straling (allerlei claims worden op een hoop geveegd, van slapeloosheid tot kanker) en dan meestal aan het eind een reactie vanuit de overheid. Het hele stuk is geschreven vanuit één referentiekader, namelijk dat van de bezorgde burger, die iets ongrijpbaars overkomt, met wie de zodat de lezer zich goed kan identificeren.
Gedegen informatie over de feitelijke risico’s of vergelijkingen tussen verschillende risico’s ontbreken doorgaans. De media concentreren zich vooral op outrage en niet op hazard zoals dat in de Amerikaanse literatuur wordt genoemd, op verontwaardiging over een risico en niet op het risico zelf. En dat is een totaal andere benadering dan die van de risico-experts die zich niet met de sociale aspecten van risico bezighouden, maar alleen met de aantoonbare gevolgen voor de gezondheid van de blootstelling aan bepaalde stimuli.
diepe kloof
Het is opvallend dat er telkens als zich een nieuw risico-issue aandient een diepe kloof blijkt te gapen tussen de manier waarop de burgers (gesteund door de media) er tegen aankijken en de percepties bij de overheid (gesteund door de wetenschap). Burgers definiëren de risico’s vanuit een sociaal perspectief (onvrijwillig, onrechtvaardig, onbetrouwbaar, etc.), terwijl experts alleen uitgaan van de wetenschappelijke gegevens over risico’s. Daarbij gaat het om vragen als: bij welke dosis en onder welke voorwaarden kan sprake zijn van mogelijke negatieve effecten voor de gezondheid? En zijn die effecten significant? En; hoe verhouden zich deze risico’s tot andere risico’s waar mensen vrijwillig of niet aan worden blootgesteld? Het gaat altijd om waarschijnlijkheden niet om zekerheden.
De burger die betrokken is geraakt bij een risico-issue kijkt daar totaal anders tegenaan: risico-inschattingen krijgen in hun manier van denken een totaal andere betekenis. Bijvoorbeeld: als wetenschappers zeggen dat er een link is tussen blootstelling en gezondheid, maar dat de effecten verwaarloosbaar klein zijn, dan voedt dat juist de verontrusting. Waarom? Omdat mensen uitgaan van andere denkkaders, waarin bepaalde psychologische patronen een grote rol spelen. Ze zullen zeggen ‘zie je nu wel!’ Ze geven het toe, er is een link, we hadden gelijk. Wie zegt dat er toch niet voor sommige mensen wel grotere effecten zijn? Het zal je kind maar wezen? Het is een schande, wie is hiervoor verantwoordelijk, dit moest een keer gebeuren, wij waarschuwen hier al jaren voor.
psychologische patronen
Om te begrijpen hoe zo’n referentiekader tot stand komt moeten we even stil staan bij die psychologische patronen die risicoperceptie bij mensen bepalen en die leiden tot overschatting of onderschatting van risico’s. Uit onderzoek blijkt dat we vooral zeldzame, onbekende, exotische gevaren sterk overschatten, terwijl de we bekende alledaagse risico’s sterk onderschatten (bij de niet-natuurlijke doodsoorzaken scoren ongelukken in en om het huis meer dan helft van alle gevallen). Zeldzame, dramatische gebeurtenissen (vliegtuigongelukken) scoren daarom hoger dan auto-ongelukken. Als we zelf achter het stuur zitten schatten we de risico’s veel lager in: controle of juist het gebrek daaraan speelt een belangrijke rol. Dat geldt ook voor vrijwilligheid en onvrijwilligheid: als we ongewild blootgesteld worden aan een risico waarbij we ook nog geen enkele controle hebben dan raken we snel in de stress, hoe klein dat risico feitelijk ook is in vergelijking met andere risico’s. Dat is waarschijnlijk ook de reden waarom de zendmasten wel en de mobiele telefoons geen verontrusting opleveren. Verder zijn van belang: (on-)rechtvaardigheid (waarom overkomt mij dit?), de schuldvraag (wie heeft het gedaan) en de motieven (Geld? Mijn gezondheid voor geld?). Daarom hebben mensen minder problemen met natuurrampen dan met man-made disasters. Tot slot speelt vertrouwen een belangrijke rol; als het gevoel bestaat dat informatie word achtergehouden schatten mensen de risico’s veel hoger in.
Mensen zijn bereid om zelf enorme risico’s te nemen in en om het huis of op vakantie, terwijl ze wel enorm verontrust kunnen raken over een verwaarloosbaar klein risico waar men ongewild aan is blootgesteld. Het is de paradox van de roker die zich druk maakt over fijn stof in zijn buurt.
nieuwsselectie
Deze psychologische patronen vinden we ook weer terug in de criteria voor nieuwsselectie die de media hanteren. Alleen onbekende, opzienbarende risico’s of gevaren zijn nieuwswaardig (niet de ongelukken in en om het huis, dat is een statistiekje). Om die reden is de hoeveelheid aandacht voor een gevaar omgekeerd evenredig aan de mortaliteitscijfers. Verder moet nieuws schokkend zijn: veel doden in een keer zijn veel nieuwswaardiger dan veel meer doden een voor een (legionella versus Volendam). Een acute crisis is veel nieuwswaardiger dan een cumulatief patroon, vandaar de concentratie van het nieuws op dramatische, schokkende, maar zeldzame gebeurtenissen zoals vliegtuigongelukken. Nieuws gaat dus meer over incidentele gebeurtenissen dan over lange termijn processen. En vooral het nieuws gaat meer over outrage dan hazard, gaat meer over de verontrusting en verontwaardiging van de burgers (al snel slachtoffers genoemd) dan over de wetenschappelijke feiten over de risico’s. Bovendien komt vanuit de waakhondfunctie van de media ook al snel de schuldvraag op: wie is hier verantwoordelijk voor? Als blijkt dat een bewindspersoon al op de hoogte was van een risico maar er niets aan heeft gedaan, dan is een schandaal in de maak en dat is altijd nieuwswaardig.
Wat nieuwswaardig is en welk referentiekader de media hanteren is belangrijk omdat de media weliswaar verslaggevers zijn van gebeurtenissen, maar tegelijkertijd die gebeurtenissen sterk kunnen beïnvloeden door hun manier van berichtgeving. De media hebben de macht om een onderwerp uit te vergroten en een aanjagende rol te spelen in het sociale proces van verontrusting rond bijvoorbeeld de UMTS zendmasten. Dan is sprake van een mediahype, er is sprake van een zichzelf versterkend proces in het nieuws. De media zorgen voor een uitvergroting van een risico, de verontrusting die daarvan het gevolg is wordt ook weer nieuws, etc.. Een belangrijk kenmerk van dergelijke mediahypes is ook een zichzelf versterkend proces qua inhoud van het nieuws.
In de berichtgeving gaat al snel een bepaalde definitie van de situatie of het probleem domineren en die structureert de zoektocht naar nog meer ‘bevestigend’ nieuws. De nieuwsdrempels dalen sterk voor alle gebeurtenissen, uitspraken en meningen die een bevestiging voor het centrale perspectief opleveren. De uitgebreide aandacht voor dit nieuws zal vervolgens de juistheid van die visie bevestigen. Er is dus sprake van een sterke selectieve perceptie en selectieve verslaggeving. Een voorbeeld: op het moment dat de media in enkele gevallen van meningokokken besmettingen een cluster zien, zal ieder nieuw besmettingsgeval, waar dan ook in Nederland, prominent gemeld worden: “Alweer een nieuw geval van....” Op die manier creëren de media een golf van incidenten in het nieuws waardoor de indruk ontstaat dat er plots daadwerkelijk sprake is van een epidemie.
Het referentiekader van waaruit de media berichten is dus van groot belang: in veel gevallen nemen de media dat van de betrokken burgers over, ze gaan uitgebreid in op de angstgevoelens, de verontrusting, de aangekondigde acties, en de reacties daar weer op van het openbaar bestuur. Als de overheid vanuit het andere referentiekader (dat van de experts) reageert, ontstaat er een explosieve situatie waarin de burger het vertrouwen in de overheid kan verliezen. Men voelt zich in de kou staan, men voelt zich miskend, niet serieus genomen, hetgeen mensen weer zal versterken in hun opvatting dat er een serieus probleem is. Deze percepties en gevoelens worden zowel uitvergroot als vervolgens aangewakkerd door de media. Zeker in het huidige medialandschap waarin de concurrentie scherper is en de traditionele journalistiek onder grote (commerciële) druk staat. In de berichtgeving over dit soort risico-onderwerpen ligt de nadruk tegenwoordig op het verhaal van de mensen zelf, hun persoonlijke ervaringen, de emoties en de afstandelijke reacties van de ‘kille’ overheid.
interpretatieschema’s
Welke interpretatieschema duiken telkens weer op in de berichtgeving en de manier waarop burgers tegen risico’s aankijken? Schema’s die dus meer te maken hebben met wantrouwen, gevoelens van onrechtvaardigheid en de schuldvraag dan met de feitelijke risico-inschatting. Telkens gaan deze schema’s een stap verder.
Als er een vermoeden van een risico bestaat luidt de argumentatie:
• “Wie zegt dat er geen risico’s zijn?” “Laat ze eerste maar eens aantonen dat het niet schadelijk is.” (NRC Handelsblad kop 28 januari 2005)
• “Bij asbest zeiden ze vroeger ook dat het geen kwaad kon.”
Als er een vermoeden is van gezondheidsschade als gevolg van de blootstelling:
• “We zijn allemaal slachtoffers en zij hebben het altijd al geweten.”
• “Waarom heeft de overheid niet eerder ingegrepen?”
• “Onze overheid heeft nooit van tevoren onderzocht wat voor een consequenties de plaatsing van al die masten op de volksgezondheid heeft.”
Als meer mensen klachten rapporteren krijgt de ziekte een naam: elektrostress.
• “Het barst van de mensen met paniekaanvallen, duizelingen, hartkloppingen en slaapproblemen. Die ziekten worden door onze landelijke regering en veel medici niet erkend. Er bestaat geen medicatie tegen elektrostress. Maar ondertussen biedt het leven voor de slachtoffers geen perspectief meer.”
• “Hele mensenmassa's klagen steen en been over gezondheidsklachten die zij sinds de komst van masten in hun omgeving hebben.”
Als de ziekte bewezen wordt geacht, wordt het schandaal een feit:
• “Ze zijn alleen op geld uit, ten koste van onze gezondheid.”
• “Door met de geldbuidel te rammelen krijgen ze medewerking van eigenaren.”
• “Minister Brinkhorst is natuurlijk als de dood dat hij het geld moet terugbetalen.”
• “[...] bedrijven die rijk worden van uw blootstelling aan hun straling!”
sociale epidemie
Als dit soort kaders sterk op de voorgrond treden, kan er een sociale epidemie ontstaan waarbij steeds meer mensen (ook via de media) elkaar besmetten met het idee dat hun algemene gezondheidsklachten zijn toe te schrijven aan één (fysiologische) oorzaak, in dit geval de UMTS zendmasten. Er vindt een proces clustering en labeling van klachten en symptomen plaats, meestal bestaande uit: concentratie- en geheugenstoornissen, depressie, vermoeidheid, huidproblemen, hoofdpijn, gewrichtspijnen, hartkloppingen en paniekaanvallen. Op die manier ontstaan de zogenaamde functionele somatische syndromen zoals chronische vermoeidheid, Bijlmersyndroom, whiplash, multipele chemische sensitiviteit, sick-building syndrome enzovoorts. De gezondheidsklachten zijn niet-specifiek, diffuus, ambigue en endemisch en komen in dezelfde mate ook voor in normale gezonde populaties. Dat is ook de reden waarom onderzoek naar een bepaalde oorzaak zo moeilijk uitvoerbaar is.
De syndromen houden zichzelf lange tijd in stand door een zichzelf versterkende cyclus: de angst voor een ziekte of de mogelijke gevolgen van besmetting of blootstelling zorgt voor een verhoogde gevoeligheid voor reeds lang bestaande, onverklaarde symptomen. Angst voedt de selectieve aandacht en de eenzijdige interpretatie van die symptomen die allemaal onder één noemer worden gebracht waardoor de situatie van de patiënt steeds ernstiger lijkt te worden. Als het veronderstelde ziektebeeld geen erkenning krijgt van het officiële medische circuit is dat voor de slachtoffers juist een bewijs voor de waarheid van hun claims. En een reden om naar het alternatieve circuit te stappen.
risicocommunicatie.
De vraag is hoe dit proces te voorkomen? En ervoor te zorgen dat deze interpreatie- en argumentatieschema’s niet gaan domineren in de berichtgeving en het publieke debat over de zendmasten?
Aangezien er geen definitieve uitspraak ligt over de (on-) schadelijkheid van de zendmasten gaat de aandacht van de media vooral uit naar outrage; de verontwaardiging en verontrusting van de mensen die zich onrechtvaardig behandeld voelen omdat ze ongevraagd zijn blootgesteld aan onbekende risico’s. In de berichtgeving zal daarom het beeld overheersen dat er bij de UMTS zendmasten vermoedelijk wel sprake zal zijn van enig risico -hoe groot is natuurlijk onbekend - maar wel zodanig dat het voorzorgprincipe zou moeten gelden en de overheid zou de bouw van de zendmasten zou moeten stoppen. Als de overheid vervolgens inderdaad die uitrol van de zendmasten gaat stoppen of vertragen dan zal dat worden gezien als een bevestiging van de schadelijkheid van de straling. Mensen zullen zich gesterkt voelen in hun verontrusting en verontwaardiging en zullen vervolgens ook de GSM masten en de hoogspanningsmasten gaan aanpakken. Niets doen daarentegen zal de verontrusting alleen maar aanwakkeren. Dat is het dilemma: geen rekening houden met percepties bij het publiek kan leiden tot een proces van vervreemding, maar er wel rekening mee houden, levert weer een nieuw risico op: namelijk beleid dat een speelbal dreigt te worden van maatschappelijke emoties; de waan van de dag, aangejaagd door mediahypes en populisme.
onbekendheid, onrechtvaardigheid, onvrijwilligheid.
De opdracht is dus om de discrepanties in risicoperceptie van de verschillende actoren: wetenschap, overheid, media, publiek en direct betrokkenen te overbruggen. Het is dus belangrijk om aan te sluiten bij de risicopercepties, de achterliggende psychologische patronen en de sociale dynamiek die kan ontstaan, maar zonder de feitelijke risicoafweging buiten beschouwing te laten.
De reacties van mensen kunnen vanuit risico-inschatting als volkomen irrationeel worden gezien of zelfs belachelijk, vanuit psychologisch oogpunt gezien zijn die reacties van verontrusting en verontwaardiging volkomen logisch: men wil zich geen zorgen hoeven te maken (dat is psychologisch ongemakkelijk), men wil de zaak zelf onder controle hebben en men wil niet onrechtvaardig behandeld worden. Alleen maar communiceren over de feitelijke risico’s, wetenschappelijke onderzoeksresultaten heeft dus niet veel zin, dat sluit niet aan bij deze reacties.
Psychologisch gezien moet aansluiting worden gezocht bij de volgende drie punten, zowel in de communicatie als in het beleid m.b.t. de zendmasten:
• onbekendheid (angst voor het onbekende):
o geef informatie over vergelijkbare, bekende risico’s, zodat mensen zelf kunnen evalueren,
o maar vergelijk geen vrijwillige met onvrijwillige risico’s (roken en straling),
o laat ter geruststelling (specifieke) gezondheidsklachten onderzoeken (ontken deze niet),
o geef aan wat er gedaan wordt om de blootstelling aan de straling te beperken.
• Onvrijwilligheid/gebrek aan controle (het gevoel dat er met je gesold wordt):
o geef mensen inspraak in waar een zendmast moet komen,
o betrek ze bij besluitvorming,
o geef openheid van zaken,
o maak er een vrijwillig risico van,
• Onrechtvaardigheid (het gevoel dat jij ervoor moet opdraaien):
o vermijdt dat alleen bepaalde buurten of flatgebouwen met de masten te maken krijgen en andere niet (de flats versus villawijken),
o geef informatie over voor- en nadelen van nieuwe technieken.
tot slot
Dat betekent luisteren naar mensen en proberen de gevoelens van onrechtvaardigheid en onvrijwilligheid te verminderen. Dat betekent ook een einde maken aan situaties die deze gevoelens kunnen aanwakkeren. Tot slot de media: het belangrijkste probleem is dat zij alleen maar verslag doen van het proces, dat aanjagen door hun manier van bericht geven, maar zich niet verantwoordelijk voelen voor de oplossing van het probleem.
Daar zou de communicatie ook op gericht moeten zijn: informeer de pers over risicopercepties, de psychologische patronen, de afweging van risico’s en laat ze vooral de sociale dynamiek zien die tot stand kan komen ongeacht het feitelijke risico en de rol die de media er in kunnen spelen. Herinner ze aan vergelijkbare voorbeelden zoals het Bijlmersyndroom. Kant en klare oplossingen zijn er niet, misschien dat deze gedachten u wel kunnen helpen.
