Lezing 18 mei 2005 ter gelegenheid van de opening van het Expertisecentrum voor Risico- en Crisiscommunicatie (ERC).
Bij de start van dit nieuwe Expertisecentrum lijkt het me verstandig om stil te staan bij de paradoxen, problemen en dilemma’s die het communiceren over crises en risico’s oplevert. Oude valkuilen, nieuwe dilemma’s.
Op het eerste gezicht lijkt de opdracht voor het nieuwe centrum simpel: hoe dient de overheid te communiceren met het publiek zodat crisissituaties in goede banen kunnen worden geleid? Bij nader inzien verraadt die vraagstelling al het klassieke communicatieparadigma van de zender, de boodschap en de ontvanger uit het tijdperk van excellenties op ministeries, heren in driedelige pakken op redacties en vader die thuis na het avondmaal bij een door moeder geserveerd kopje koffie de avondcourant openslaat, terwijl op de achtergrond de radionieuwsdienst klinkt. Het Philip Bloemendaal tijdperk en het boekje Bescherming Bevolking (ga onder de trap zitten bij een atoomaanval) zogezegd. In die tijd zat iedereen nog te wachten op het officiële nieuws van het bevoegd gezag. Hoe ziet dat er tegenwoordig uit? Het Nederlandse (media-) landschap is totaal veranderd.
stopumts.nl
Heel toevallig kwam ik op internet (serendipiteit is de grote kracht van internet) een website tegen over UMTS, (URL: http://www.stopumts.nl/) dat wil zeggen over het verzet tegen de installatie van al die zendmasten op flatgebouwen waar mensen wonen die dat niet zien zitten. De site ‘StopUMTS.nl - Een kritische kijk op de gezondheidsaspecten van mobiele communicatiemiddelen’ ziet er professioneel uit: met artikelen (uit de media), rapporten, discussieforums, links naar wetenschappelijk onderzoek, maar vooral ook veel persoonlijke ervaringen van mensen die zijn blootgesteld aan straling.
Verhalen als: “Vier jaar geleden kreeg ons gezin zulke problemen door straling van gsm-masten dat we gedwongen werden te verhuizen. [...] Na 20 jaar vredig op die plekte hebben gewoond kregen we alle vijf opeens dagelijks de verschrikkelijkste hoofdpijnen.” Ook anderen melden gek te worden van de straling: “Ik slaap nu bij mijn moeder en mijn klachten nemen direct af,” meldt een ander slachtoffer.
“Eén op de drie bewoners van de flat aan het Nasssauplein in Amsterdam kampt met gezondheidsklachten. Alle kinderen die er wonen hebben astma. Over de oorzaak zijn de bewoners het eens: de 15 (!) zendmasten en umts-antennes die op het dak staan.” Op de website ook foto’s als bewijsmateriaal. (Zie ook: www.geenzendmasthaaften.nl: “Ze hebben heel wat internetsites afgestruind op zoek naar informatie over de mogelijke gevaren.”)
ook ‘risicocommunicatie’
Er zijn oproepen tot actie en vorige week was er nog een demonstratie van verontruste ‘slachtoffers’ van de straling van zendmasten en basisstation van DECT huis telefoons.
Dat is een mooi voorbeeld van moderne risicocommunicatie, alleen nu niet top-down vanuit de overheid maar bottom-up, vanuit de basis. Internet verschaft iedereen (tegen lage kosten) de middelen om daarover te communiceren en contacten met lotgenoten op te bouwen, want daar is internet ook heel geschikt voor met al die discussiefora. Internet kan zo een belangrijke rol spelen bij de mobilisatie van maatschappelijk verzet (zie ook de radicalisering van Mohamed B. via internet).
Deze acties tegen UMTS worden vervolgens opgepakt door lokale politieke partijen (SP en Leefbaar) en uitvergroot door de ‘officiële’ journalistieke media en het resultaat is voorlopig dat een aantal gemeenten en woningbouwverenigingen weigert nog langer UMTS masten te laten plaatsen op gebouwen in dichtbevolkte gebieden.
“Ze willen eerst meer onderzoeken afwachten die aantonen dat de elektromagnetische straling van de antennes geen gevaar oplevert voor direct omwonenden.” (Zie: Het Financieele Dagblad 16 april 2005: “Zorgen over stralingsrisico's leiden tot opstandigheid”). De krant meldt ook:
“Volgens de Gezondheidsraad, die alle onderzoeken naar de invloed van UMTS straling bijhoudt, is er tot nu toe geen bewijs gevonden voor negatieve effecten van elektromagnetische straling op de gezondheid. Er is volgens een woordvoerder dan ook geen enkele reden om de uitrol van UMTS antennes tegen te houden.”
Dat is de bekende patstelling: mensen maken zich zorgen, maar onderzoek heeft nog geen spoor van bewijs gevonden voor een link tussen gezondheidsklachten en de UMTS zendmasten. Hetzelfde geldt overigens voor de mobiele telefoons, maar daar is opvallend genoeg weinig verontrusting over, misschien omdat mensen daar zelf voor kunnen kiezen. En zoals bekend bij risicoperceptie speelt controle, keuze, onvrijwilligheid en een gevoel van onrechtvaardigheid (waarom in onze buurt en niet in de villawijk?) een belangrijke rol. En dat is bij UMTS het geval, maar omdat er geen spoor van bewijs is ziet de overheid geen probleem.
klassieke valkuil
In het oude zender, boodschap, ontvanger schema zou dat de boodschap van de overheid zijn; er is geen enkele reden voor ongerustheid. De risico’s zijn verwaarloosbaar klein, “de veldsterktes liggen ruimschoots binnen de blootstellinglimieten.” De nadruk ligt op het communiceren van die wetenschappelijke gegevens, uitgaande van “evidence based policy.” Maar deze aanpak bevat een klassieke valkuil met averechtse effecten: juist de boodschap dat iedereen rustig kan gaan slapen onder dat dak met al die antennes zal alle alarmbellen doen rinkelen, zowel bij de media als het publiek en zal de verontrusting en het verzet alleen maar aanwakkeren.
sociale epidemie
Zie de nasleep van de Bijlmerramp waarbij de overheid jarenlang deze boodschap heeft gecommuniceerd met desastreuze gevolgen, acht jaar na de ramp blijken zich meer dan 6000 aan te melden voor een gezondheidsonderzoek dat een link moet vaststellen tussen de ramp en hun gezondheidsklachten.
Ook bij de Bijlmeraffaire speelde internet een belangrijke rol bij de mobilisatie van ‘slachtoffers’ en het ontstaan van de sociale epidemie die te boek staat als mass psychogenic illness. Waarbij steeds meer mensen elkaar besmetten met het idee dat hun algemene gezondheidsklachten zijn toe te schrijven aan één (fysiologische) oorzaak, de ramp of... de UMTS zendmasten. De klachten die op de UMTS website worden genoemd komen overeen met die van de functionele somatische syndromen in het algemeen: het gaat altijd om concentratiestoornissen, depressie, vermoeidheid, huidproblemen, hoofdpijn, gewrichtspijnen, hartkloppingen en paniekaanvallen. Kortom de zogenaamde unexplained physical symptoms die ‘endemisch’ zijn, dat wil zeggen in iedere ‘gezonde’ populatie aan te treffen, en die via een proces van attributie worden toegeschreven aan één externe oorzaak. De syndromen houden zichzelf lange tijd in stand door een zichzelf versterkende cyclus: de angst voor een ziekte of de mogelijke gevolgen van besmetting of blootstelling zorgt voor een verhoogde gevoeligheid voor reeds lang bestaande, onverklaarde symptomen. Angst voedt de selectieve aandacht en de eenzijdige interpretatie van die symptomen die allemaal onder één noemer worden gebracht waardoor de situatie van de patiënt steeds ernstiger lijkt te worden. Als het veronderstelde ziektebeeld geen erkenning krijgt van het officiële medische circuit is dat voor de slachtoffers juist een bewijs voor de waarheid van hun claims. En een reden om naar het alternatieve circuit te stappen.
De klassieke valkuil in de overheidscommunicatie is dus het ontkennen van dit sociale proces waardoor mensen zich als slachtoffer miskend gaan voelen en zich nog veel fanatieker zullen vastbijten in hun overtuiging dat er een biomedische oorzaak is voor hun problemen. Er is geen aansluiting bij de percepties in de samenleving, die zowel worden uitvergroot als vervolgens aangewakkerd door de media. Zeker in het huidige medialandschap waarin de concurrentie scherper is en de traditionele journalistiek onder grote (commerciële) druk staat.
rol van de media
In de berichtgeving over dit soort risico-onderwerpen ligt de nadruk tegenwoordig op het verhaal van de mensen zelf, hun persoonlijke ervaringen (Telegraaf-kop: “gek van de straling.”), de emoties en de afstandelijke reacties van de kille overheid. Aangezien er geen definitieve uitspraak ligt over de schadelijkheid van de zendmasten gaat de aandacht van de media vooral uit naar outrage; de verontwaardiging en verontrusting van de mensen die zich onrechtvaardig behandeld voelen omdat ze ongevraagd zijn blootgesteld aan onbekende risico’s. Niet zelden ontstaat er een continue maalstroom van nieuwsflarden, halve en hele waarheden en speculaties over de mogelijke gevolgen (niet alleen voor de slachtoffers maar ook voor de politiek (the blaming game).
In dat opzicht is de berichtgeving de laatste jaren behoorlijk veranderd onder invloed van de veranderingen in het medialandschap: er is niet alleen een groeiende concurrentie tussen de journalistieke media onderling, maar ook tussen nieuws en infotainment, en tussen de officiële en officieuze media, zoals al die zelfgeknutselde webpublicaties. De klassieke journalistiek, vroeger nog dé centrale gatekeeper van het nieuws, wordt links en rechts gepasseerd door allerlei informatiestromen van allerlei media outlets, die een ruimere definitie van journalistiek hanteren en die de lat van de klassieke journalistieke standaarden minder hoog leggen.
De jacht op aantrekkelijk (‘zacht’) nieuws met een groot commercieel bereik is in deze sectoren belangrijker dan waarheidsvinding en waakhondfunctie.
hypegevoeligheid
De toenemende journalistieke en commerciële concurrentie leidt paradoxaal genoeg niet tot meer diversiteit, maar juist tot meer eenvormigheid, omdat geen enkele redactie kan achterblijven zodra een onderwerp een bepaalde nieuwsdrempel heeft gehaald. Met andere woorden, de ‘hypegevoeligheid’ van de media is de afgelopen tien jaar behoorlijk toegenomen. Er is sprake van een 24-uurs nieuwscyclus, waarin op ieder moment nieuws kan worden toegevoegd. De toenemende druk om snel te reageren en dat laatste nieuws mee te nemen, leidt tot minder tijd en mogelijkheden om feiten te controleren of de feiten te voorzien van andere interpretaties. Daardoor neemt de kans toe dat de nieuwsstroom gedomineerd wordt door een en dezelfde lezing van het verhaal, hetzelfde frame (referentiekader, vertoog). Terzijde: veel nieuwe media houden zich voornamelijk bezig met het recyclen van nieuws van anderen en doen nauwelijks eigen verslaggeving.
nieuwe trend, nieuwe dilemma’s
In de berichtgeving zal daarom het beeld overheersen dat er bij de UMTS zendmasten vermoedelijk wel sprake zal zijn van enig risico -hoe groot is onbekend- zodat het voorzorgprincipe zou moeten gelden en de overheid zou moeten ingrijpen.
Dat sluit aan bij de nieuwe trend in de risicocommunicatie, namelijk: ‘luisteren naar de samenleving’, naar de verontruste mensen van de websites. Het credo tegenwoordig is: de gevoelstemperatuur, dat zou uitgangspunt voor risicocommunicatie moeten zijn. Niet meer de feitelijke risico’s staan centraal zoals bij het evidence based beleid, maar alleen nog hoe mensen die risico’s ervaren (al dan niet aangewakkerd door media en internet). Risicomanagement verandert zo in perceptiemanagement, alle inspanningen zijn gericht op het beïnvloeden (‘manipuleren’ zeiden we vroeger) van de percepties bij het publiek.
Het negeren van deze percepties heeft zoals gezegd averechtse effecten, maar het omgekeerde, deze werkelijkheden tot uitgangspunt nemen voor beleid en communicatie levert weer geheel nieuwe dilemma’s op.
angstmanagement
Want hoe kun je die gevoelstemperatuur in de samenleving het beste beïnvloeden? Door maatregelen te treffen die de vermeende risico’s pretenderen te reduceren. Door de ‘problemen’ weg te nemen die de perceptie van het publiek bepalen. In dit geval: het tegenhouden van het installeren van zendmasten op flatgebouwen en het aanscherpen van de blootstellinglimieten. Het nadeel is alleen dat zo’n beleid mensen juist sterkt in hun opvatting dat er sprake is van een groot gevaar op het dak. Perceptiemanagement kan zo leiden tot andere prioriteitsstelling in het beleid. Maar is dat beleid niet op drijfzand gebaseerd?
Zo waarschuwde de criminoloog Van de Bunt anderhalf jaar geleden in zijn diesrede voor de VU (Op het kompas van het onveiligheidsgevoel, 2003) dat criminaliteitsbeleid steeds meer het karakter van angstmanagement.
Het Wetboek van Strafrecht is niet langer het kompas waarop de overheid vaart bij de bestrijding van maatschappelijk ongewenst gedrag, maar de risicogevoelens onder de bevolking. Een gevaarlijke ontwikkeling, aldus Van de Bunt, want angst- en onveiligheidsgevoelens zijn onverzadigbaar: “Het is nooit genoeg” (de Volkskrant 21 oktober 2003). Bovendien gaat al die aandacht ten koste van vormen van criminaliteit die een veel grotere economische schade opleveren.
In een heel andere sector signaleerde het RIVM in een rapport (Nuchter omgaan met risico’s, RIVM rapport 251701047/2003) over risico en overheidsbeleid dat incidenten en rampen een te grote invloed hebben op het risicodebat. “Vóór een ramp worden allerlei maatregelen al gauw overbodig en te duur gevonden, direct na een ramp lijkt geld geen rol te spelen en worden kosten noch moeite gespaard om herhaling te voorkomen” (RIVM 2003, 12). Naar aanleiding van het Legionella-incident in Boven-Karspel heeft de rijksoverheid bijvoorbeeld forse maatregelen genomen die niet alleen onbetaalbaar bleken, maar ook niet in verhouding stonden tot de werkelijke risico’s: “Hoeveel miljarden moeten we uitgeven om ons drinkwaternet in heel Nederland te vrijwaren van de legionellabacterie als we daarmee slechts een beperkt aantal gevallen van de veteranenziekte voorkomen?” (RIVM 2003, 17).
prioriteiten
Vorige week werd bekend dat zich in Nederland het eerste geval van de nieuwe, aan BSE gerelateerde variant van de ziekte van Creutzfeld-Jacob heeft voorgedaan. Toevallig verscheen een onderzoek van Arjen Benedictus van de faculteit diergeneeskunde in Utrecht, waaruit blijkt dat er eigenlijk geen rationele grondslag bestaat voor de uitgebreide maatregelen om besmet vlees op te sporen. “Omgerekend komen de uitgaven voor het voorkomen van vCJ neer op één miljoen euro per gewonnen levensjaar.” (Trouw 22 april 2005). Dat is 40 keer zo duur als diabetes per gewonnen levensjaar en 20 keer zo veel als een gewonnen levensjaar bij chemotherapie. Dat is het resultaat van angstmanagement in plaats van risicomanagement.
beleid speelbal
Het is een dilemma voor veel instanties: geen rekening houden met percepties bij het publiek kan leiden tot een proces van vervreemding, maar er wel rekening mee houden, levert weer een nieuw risico op: namelijk beleid dat een speelbal dreigt te worden van maatschappelijke emoties; de waan van de dag, aangejaagd door mediahypes en politieke populisme. Met als resultaat een weinig rationeel beleid dat geld spendeert aan het verkleinen van overschatte risico’s ten koste van minder mediagenieke en dus onderschatte risico’s (fijn stof om maar een iets te noemen). ‘Luisteren naar het publiek’ betekent in de praktijk te vaak alleen maar luisteren naar bepaalde door de media versterkte geluiden.
Dat maakt risico- en crisis-communicatie er natuurlijk niet makkelijker op: alleen ‘brengen’ (zender en boodschap centraal), leidt tot vervreemding, maar alleen ‘halen’ (ontvanger centraal) leidt tot irrationele besluitvorming en misschien wel het aanwakkeren van de verontrusting over bepaalde kwesties. Intussen liggen andere maatschappelijke problemen (en hun zaakwaarnemers) als het ware te wachten op een mediageniek incident om zo ook in de lift van het perceptiemanagement terecht te komen.
Communiceren met het publiek veronderstelt zoals dat zo mooi klinkt een dialoog; rekening houden met percepties, maar zonder de feitelijke risico’s uit het oog te verliezen. Rekening houden met de informatiestromen zoals de UMTS-website, maar ook slecht nieuws durven brengen (in vergelijking met andere risico’s stelt dit niks voor). Voldoende stof voor discussie vandaag en voor het programma van het nieuwe ERC.
Peter Vasterman
Universiteit van Amsterdam
